В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг «повышение роли Советов» оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов.
И все же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в ряде научных трудов. Рождались интересные формы самоуправления на местах, которые широко распространялись. Итак…
После Октября 1917 года земское самоуправление просуществовало недолго. Несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления, вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой «патриархальных добродетелей». В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова-Ленина был опубликован декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», образовываемого для благой цели «объединения деятельности всех городских и земских учреждений». Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения .
Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще. С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября – 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений Юга России, который пытался взять на себя «работу над объединением России и установлением демократической государственности» ; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 «Конструкция Советской власти» (часть Б «Организация Советской власти на местах»), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти хотя и декларировали «торжество Советской власти», строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, «идеологически выверенный», проект.
Наиболее серьезная попытка повышения эффективности управления путем его относительной децентрализации была предпринята в советский период, как ни странно, вскоре после уничтожения земств. В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления, ведущаяся под лозунгами «борьбы с главкизмом» и «собирания коммун». Под «борьбой с главкизмом» подразумевалось формирование в структуре исполкомов местных Советов специальных отделов, задачей которых была организация коммунального хозяйства на местах («откоммунхозы») . Декретами СНК им передавались функции главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов. «Борьба с главкизмом» завершилась Постановлением СНК, утвердившим «Положение о городских Советах» (1925 г.) и «Положение о местных финансах» (1926 г.), сформировавших достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.
В апреле 1927 г. ХV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты «откоммунхозы» и ГУКХ, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно...
Необходимо все же заметить, что идея самоуправления как элемента общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Вообще, для первых месяцев советской власти характерна пестрота организационных форм в строительстве местного советского аппарата. Но реальное управление в государстве осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Так, уже в пору разработки первой Конституции стали создаваться органы местной власти (комбеды, ревкомы), несущие в том числе и идеологические функции и заменившие конституционные органы во многих уездах и губерниях.
Нельзя, однако, не отметить, что Советами, несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы.
«В одной из многочисленных монографий советского периода (С.Л.Ронин «Первая советская Конституция», 1948 г.) отмечалось, что свое специфическое проявление это обстоятельство находило в образовании различного рода самочинных областных (губернских, а иногда даже уездных и волостных) административно-территориальных объединений, носивших громкое наименование «республик» и возглавлявшихся собственными «совнаркомами» .
Некоторое представление о пестроте, многообразии форм строительства Советов на местах может дать нижеследующая характеристика этого явления, приведенная на страницах одного из номеров «Известий ВЦИК» за март 1918г.
«Губернская власть, - указывалось в газете, - организована в разных губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют «Советы народных комиссаров» - по образцу центральной власти. В других существуют губернские Советы..., каждый уезд идет в свою очередь своим путем». «Естественно, - отмечала газета далее, - что при такой постановке дела организации в своих действиях часто противоречат друг другу, и в результате получается двоевластие и страшная путаница и неразбериха...»
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.
Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР — около 28 тысяч местных Советов .
Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет.
Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989 г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.
Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.
Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.
Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.
Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.
В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.
Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Однако, как показывала практика, дача наказов зачастую выливалась в пустую формальность вместо действительно делового обсуждения предложений избирателей. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.
Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.
В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.
Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И.Лениным, который развил применительно к Советам положение К.Маркса о Парижской Коммуне как “работающей корпорации” в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.
Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.
Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.
Однако местные Советы так и не обрели качеств “работающих корпораций”, т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормо-творческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.
Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы в 1923 г., пришел к выводу: “Мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации” . М.А. Рейснер, анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным соблазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому, что “совдепия” превратилась в “исполкомию”.
8 конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).
Вывод: Местные Советы находились в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.
Похожие рефераты:
- Развитие местного самоуправления в советский период
В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных...- Продажа жилых помещений в советский период
Документом, с которого, к сожалению, приходится начинать освещение вопроса о продаже жилых помещений в советский период, является Декрет Всероссийского Исполнительного Центрального Комитета...- Основы местного самоуправления
Основу правовой системы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры составляют: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного ...- Конституционные основы местного самоуправления
Основы местного самоуправления в Российской Федерации теперь определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправлен...- Становление постсоветской системы органов местного самоуправления
Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад «суверенитетов», распад С...
|
Дипломные работы 
